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欧盟土耳其协约》:解决欧洲难民问题的权宜之计

  • 来源:澎湃新闻
  • 发布日期:2017-10-23
  • 浏览数:6182

近几年,中叙利亚战火冲突持续升级,不断有叙利亚难民涌入欧盟国家。201510月,一艘承载着4852名难民的船在由土耳其横跨爱琴海驶向希腊群岛的途中沉没,其中17人遇难。为了解决难民通过非常规渠道进入欧盟国家的问题,20163月,欧盟与土耳其在布鲁塞尔签订“以一还一”协约,约定每有一个难民从希腊返回到土耳其,并在土耳其得到安置,就相应会有一个难民被接纳入欧盟国家并得到安置。
   该协约实施后,通过非常规渠道跨越爱琴海的难民人数的确有所下降,但作为难民的主要目的地的土耳其近年来已经不堪重负,其收纳难民的能力已不如从前,而该协约条款的脆弱与暂时性都使其效果大打折扣,是否值得推广到约旦、突尼斯等其他“第三国家”还有待斟酌。


土耳其难民政策的演变和现状
 

 2011年第一波叙利亚难民涌入至2015年夏,土耳其政府向涌入其境内的叙利亚难民敞开大门,在南方省份哈塔伊、基利斯、加济安泰普、桑尼乌法搭建了不少难民营。当时的叙利亚难民还被土耳其政府称作“客人”。
   近几年由于中东武装冲突的不断升级,叙利亚难民不断向土耳其涌入,且丝毫没有减速迹象。为了适应难民不断涌入的趋势,土耳其政府开始逐渐调整原先较为封闭的难民政策。一方面放开了1951年《日内瓦公约》对难民地理来源上的限制(在该公约下,只有欧洲公民才能获得庇护许可),另一方面修改了2006年移民法,不再限定只有拥有土耳其血统文化的人才能获得移民资格。

   2014年,土耳其政府颁布了的《外国人国际保护法》(Law on Foreigners and International Protection)以及《临时保护条例》 (Temporary Protection),使得叙利亚难民可以在安全返回条件满足之前在土耳其合法居留,并使其获得了享受包括教育、医疗在内的部分社会福利的资格,以及最重要的进入正式合法的劳动市场的资格。

   20161月,《受临时保护外国人工作许可条例》 (Regulation on Work Permits for Foreigners under Temporary Protection)通过,叙利亚难民可以申请注册“临时保护”状态六个月后,向劳工部申请工作许可。该条例规定,雇员的工资不允许低于法律规定的最低工资。政府希望通过这些举措减少难民对非法工作的兴趣。不过,劳动市场方面依旧存在许多针对难民的限制,例如录用的“临时保护”状态难民的数量不可以超过土耳其员工的百分之十。201672日,土耳其总统埃尔多安宣布,叙利亚难民有最终被授予永久公民身份的可能,这一表态标志着土耳其难民政策开放化的高潮。

   然而事实上,目前居留于土耳其境内的难民依旧无法获得合法永久公民身份,这使得他们在获得教育、医疗、住房等资源方面重重受阻。大部分土耳其境内的叙利亚难民聚集于小镇或城市中,在这些城镇的角角落落中形成了不少贫民窟。将近80%的叙利亚难民生活在官方难民营之外,其中不少依靠在城镇中的亲属或是自身的经济资源解决住房问题,仍有大量城镇难民很难找到住房资源或享受其他公共服务。

   在很长一段时间里,土耳其将其移民政策建立在血缘关系以及国家建构上。不具有土耳其血统的移民甚至可以通过证明其愿意并且有能力学习土耳其语言文化,并成为穆斯林逊尼派的一员,来获得永久公民身份。现在的难民政策继承了1934移民法的局限,仍然偏爱那些具有土耳其文化血统的人。至于避难政策,过去只有从欧洲过来的避难申请者才有资格被认可为合法难民,而非欧洲国家的避难申请者则只能获得“临时保护”地位,并且需在未来转移到第三国家,不得在土耳其永久居留。因此,帮助非欧洲避难申请者融入当地社会在现今的土耳其依旧是一个新概念,被称为“融合”(harmonization)。有土耳其学者表示,政府应当着眼于这一过程的深度与广度,而不只是新瓶装旧酒。

   此外,在难民危机发生的初期,土耳其拒绝向国际社会寻求帮助,并且阻断了国际社会对土耳其难民收纳的干扰。但近几年来,土耳其逐渐不堪重负。据联合国统计,到2015年初,土耳其的叙利亚难民人数已达到170万,接纳难民而带来的经济负担已超过50亿美元,国际社会只承担了其中的百分之三。于是,土耳其开始呼吁国际社会在难民接纳问题上承担更多的责任。现在,土耳其接受国际社会援助的方式主要是通过在土耳其难民集中区域建立社区中心来实现。而建立这些中心所需要的经济资源由国际社会来提供。目前提供援助的国际组织主要有美国人口、难民与移民事务局(Bureau of Population, Refugees and Migration)、欧洲委员会人道主义援助和民事保护部门(European Commissions Humanitarian Aid and Civil Protection Department)和一些国际非政府组织(如DRCMercy Corpsthe)。


《欧盟土耳其协约》的成果和困境

《欧盟土耳其协约》的主要目标是,在欧盟以及国际法律框架下,减少乃至根除难民人口走私,并消除难民通过非常规通道进入欧盟成员国的动机。作为交换,欧盟同意重新激活并且加深与土耳其之间的合作协商,加快土耳其加入欧盟的进程,降低土耳其公民申请申根签证的门槛,并且预先资助土耳其30亿欧元以供其改善土耳其境内叙利亚难民的生活状况。
   根据联合国难民署所提供的数据,自欧盟土耳其协约生效后,横跨爱琴海的难民的数量大幅度下降,从2016年前三个月150,000人下降到2016年剩下9个月的不足22,000人。在跨海过程中溺死的人的数量也相应减少,从2016年前三个月的366人下降到剩余九个月的68人。

然而,这份协约在实施过程中并非一帆风顺。其中最严重的困境可能是等待审核的漫长过程中的叙利亚难民在希腊群岛上生存状况的恶化。协约规定,在希腊群岛着陆的难民需要按时登记注册,所有的避难申请会逐个根据欧盟的庇护程序指令,在希腊政府与联合国难民署的合作之下进行处理与审核。国际特赦组织今年三月发布的报告显示,尽管欧盟成员国与欧盟机构承诺加速难民从希腊转移到其他国家的进程,并且提供人道主义援助以供改善叙利亚难民在希腊的生活状况,等待审核结果的难民仍旧生活在恶劣的环境中。
   国际特赦组织调查员Kondylia Gogou在这份题为《欧盟土耳其协约:欧洲的耻辱之年》(EU-Turkey deal: Europe\'s year of shame)的报告中写道,“在希腊群岛上,令人肝肠寸断的人道主义丧失被暴露无遗。几千个寻求避难的人无法离开,挤在地狱一般的蜿蜒曲折的贫民窟。女人、男人和孩子被迫在非人的环境中长期滞留。他们睡在劣质的帐篷内,饱受霜雪的折磨,甚至有时还会成为仇恨犯罪所引发的暴力行为的受害者。”

   《欧盟土耳其协约》还规定,如果该机制并不能有效地减少通过非常规通道到达欧盟成员国的移民的数量,或者无法根除非法移民,该机制将被重新评估;如果被送往土耳其的难民数量达到协约所规定的数量,该机制将自动停止。因此, 这一协约从本质上来说只是暂时性的。

   此外,该协约建立在互惠基础之上,其有效执行需要欧盟与土耳其双方的积极配合。假设申根签证申请过程的简化并没有及时实现,土耳其可能会降低其实施协约的积极性。整个协约中布满随时可能引爆的定时炸弹,而承受后果的主要是那些着陆于希腊群岛的叙利亚难民。 
   从法律层面来看,协约的实施是与现存国际与欧盟法律框架相冲突的。在实施过程中,欧盟法律中关于滞留与申诉权利的部分很可能会被违反。然而如果不对法律睁一只眼闭一只眼,难民遣返又不可能实现,该协约就有可能成为欧盟政客们众多未实现的允诺中的又一空头支票。这一协约打水漂的后果,很可能是欧盟公民加深对政客们的不满与愤怒。同时,难民在土耳其以外的收纳国(如:黎巴嫩、约旦)的生存状况可能进一步恶化,因为这些国家的政府可能会将之视作“欧盟政客在国内的人气可能比对难民的保护更加重要”的表征。