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【评论】欧议会选举:讨价还价的“战场”?

  • 作者:袁源
  • 来源:国际金融报
  • 发布日期:2014-05-23
  • 浏览数:435


 
    5月22日至25日,第八届欧洲议会选举将在所有28个欧盟成员国之间举行。对于政治热心人士来说,五年一次的欧洲议会选举比即将来临的世界杯更令人激动。因为这是《里斯本条约》正式批准并生效后的第一次选举,亦是4.13亿欧盟民众自2008年经济危机以来首次对未来作出选择。

    这次选举,欧盟成员国的选民们将投票直接选出751名欧洲议员。与此相关的还有欧洲理事会主席、欧盟委员会主席、欧洲议会主席、欧洲对外行动总署高级代表的领导人换届,以及第一个全职的欧元集团主席和北约秘书长的更迭。

    新框架下的选举

    欧洲议会是欧盟三大机构之一,与其比肩的是欧盟理事会、欧盟委员会。作为欧盟的立法、监督和咨询机构,欧洲议会的地位和作用及参与决策的权力不可小觑。

    进行了35年的选举之后,本次欧洲议会选举将在《里斯本条约》框架下举行。这一于2009年12月生效的条约对欧盟的组织机构和运营机制的变化作出了说明。

    《里斯本条约》是在原《欧盟宪法条约》(2004年10月,由欧盟25国首脑在意大利首都罗马签署)的基础上修改而成。根据条约,取消原来由轮值主席国首脑担任欧盟理事会主席的做法,设立欧盟理事会常任主席,这一职务相当于“欧盟总统”,由他来代表欧盟在国际舞台上抛头露面。此外,把欧盟理事会负责外交和安全政策的代表与欧盟委员会负责对外关系事务的委员职能合并,设立新的欧盟外交与安全政策高级代表,类似欧盟外长,并扩大这个职务的权限,特别是给予这个职位对外援助的财权。而将更多政策领域划归到以“有效多数表决制”决策的范围,以简化决策过程。司法、内政等敏感领域的一些政策也将以“有效多数制”表决,成员国“一票否决”的日子将一去不复返。

    《里斯本条约》的生效对于欧洲一体化未来发展的意义不言而喻,大多赞扬之声指出,这一条约有助于提高欧盟的运作效率,增强其在国际舞台上的力量,改善欧盟的“民主赤字”,使其决策机制更加透明等。

    然而,经过多方磋商的《里斯本条约》仍有一些重要方面依旧模糊不清,由于考虑到若干国家特殊利益而有所妥协,并留下许多“灰色地带”,条约将为统合的进程带来很多不确定性。欧洲政策研究人士已经看到,欧洲理事会常任主席与欧盟委员会主席、欧盟外交和安全政策高级代表的职责分工并不完全明确;由于“双重多数表决制”牵涉到人口数量,各成员国如何界定各自人口总数也将成为新的问题;尽管取消了原有“三个支柱”的结构,但共同外交与安全政策仍属政府间决策范围,欧洲联盟法院对此领域也不具有管辖权。因此,在共同外交与安全政策领域取得的进展仍有一定限制。

    此外,根据《里斯本条约》,欧盟理事会将参考欧洲议会大选结果,提议欧委会主席人员。但是这一措辞非常含糊,并存在不同的解读,最终将导致各国在欧委会主席职务问题上产生分歧。而根据相关条款,尽管欧洲议会选举和欧洲议员的当选建立了联系,同欧盟委员会主席的任命也建立了联系,但委员人选仍由各成员国推选,议会选举没有与欧盟委员会委员的任命建立联系。这样,欧盟委员会主席和欧盟委员的人选来自不同派别的可能性很大。这种方式将强化政府间主义,不利于欧盟委员会主席行使职权。

    MarketWatch专栏作家Darrell Delamaide也撰文指出,欧洲议会选举的真正影响很可能是产生于各国国内的层面,即成员国国内政治可能遭到的潜在冲击,而不是直接影响到各个庞大而笨重的欧洲层面的机构。

    投票热情不高

    尽管《里斯本条约》被视为能够广泛调动起欧盟成员国民众的参与积极性,但多方迹象显示,今年的情况并不会比往年好到哪里去。选民的参与度仍将是欧洲议会选举的一大挑战。

    由于选民普遍对欧洲政治表示冷淡,加上对欧盟机构及领导人的不信任以及对他们“言而无信”、“效率低下”、“缺乏公平”、“缺乏透明”的不满等诸多因素,欧洲议会的直接选举参与率在欧盟各成员国中一路走低。1979年,欧盟只有9个成员国时,投票率达62%;1994年,12个成员国时降到56.8%;1999年15个成员国时的投票率跌破50%;2004年25个成员国时为45.5%;而2009年,27个成员国的平均投票率仅为43%。

    今年为扭转投票率一路走低的尴尬局面,大选的造势活动可谓费尽心机。为鼓励民众走进投票站,欧洲议会计划投入1600万欧元为此次大选造势。从媒体宣传到开发游戏,各种手段可谓用尽,但激起的投票热情仍然有限。此前公布的一项民调显示,在12个成员国的近9000人中,62%的受访者表示,“完全没有兴趣”或“不怎么感兴趣”。

    分析认为,2014年的选举,投票率突破50%的可能性仍然不大。年轻人的参与度尤其需要关注。2009年的欧洲议会选举中,超过55岁的选民中有50%参与投票,但仅有29%的18岁-24岁的选民参与投票。今年早期,欧盟给出的一项调查数据显示,有超过2/3的欧洲年轻人表示,肯定会参加投票。乐观人士希望,“欧洲未来主人”的参与能够为历来颇受冷落的欧洲议会大选带来转机。

    令人担心的是,欧洲人对失业、紧缩措施和移民等问题表示不满。欧盟已经成为排外、分裂和排除竞选的沃土。一些国家的候选人可能会在竞选中发表过激言论或实施仇外行动。极右势力的拥簇者已经跃跃欲试,希望利用这一机会发泄对欧盟一体化的不满。欧洲反欧盟势力的政党及其选民已经表现出积极的投票热情,反欧元和反欧盟的政治家们依然将5月22日至25日的选举视为一个重要的、可能会获得重大进展的机会。比如,右翼的法国国民阵线就宣称,他们将由此成为这个国家最大的政党。一些专家还预测,包括法国国民阵线、英国独立党、荷兰自由党以及希腊左翼激进联盟党在内的反欧元立场的政党可获得20%以上的席位。这将给欧盟主要政党团体和欧洲进一步的一体化进程带来挑战,而欧洲议会将不得不依据大多数选票来制定法律。

    谁是“欧盟总统”

    以往欧洲议会选举都会安排在6月初,然而此次选举日期有所提前,多数考量是为了给选举欧盟委员会主席提供更多时间。

    多年来,欧委会主席是由欧盟国家领导人组成的欧洲理事会闭门确定的提名人选,根本不用考虑欧洲议会选举的结果。不过《里斯本条约》第17条第七段规定:“任命欧盟委员会主席时应当考虑到欧洲议会选举的结果。”这就意味着,欧盟委员会的产生将与欧洲选民直接发生联系。

    由于欧盟委员会主席负责整个欧委会的具体运行,一般认为相当于政府首脑,具有重要作用,特别是随着欧洲议会变得越来越强势,欧委会主席一职的权力也会变得越来越大,也因此争夺最为激烈。

    在距离欧洲议会选举尚有几个月之时,竞争者们已经拉开战线,欧洲大小党派几乎都选出了候选人竞逐这一宝座。根据《里斯本条约》建议,欧盟委员会主席人选必须来自泛欧盟党派。中右翼的欧洲人民党已提名卢森堡前首相容克来竞选该职位;中左翼的欧洲社民党则提名现任欧洲议会主席马丁·舒尔茨来竞选;欧洲自由民主联盟党团提名比利时前总理居易·伏思达。由于舒尔茨与容克各自代表的社民党和人民党是欧洲议会中两个最大的政党,如果不出意外,下一届欧盟委员会主席也将从两人中产生。目前,两位领跑者已经马不停蹄地展开竞选活动。其中,容克“美国式”的拉票计划最为庞大,覆盖27个欧盟成员国。

    容克是欧盟基石《马斯特里赫特条约》的构建者之一,也曾经长期担任各国财长们组成的欧洲集团的首脑,正是这个组织全力贯彻了德国提倡的紧缩措施来应对危机,使得南欧出现了创纪录的失业率和衰退局面。虽然容克对德国方面的做法多少有些不满,但最终还是选择了听从命令。如今,容克已经得到了德国总理默克尔的支持。

    舒尔茨2012年开始担任欧盟议会主席,他性格直率,甚至有些莽撞。媒体认为,在他被选为议会主席后,相较于前任议长的温和作风,舒尔茨攻击性较强,在当前特殊的危急时刻,或许能有所作为。舒尔茨此前在电视辩论中强调,欧洲议会有必要争取更多参与权和决策权,有所作为,赢取公众信任。因此,舒尔茨在欧洲民众中很有人缘。不过有评论认为,舒尔茨在本国政坛碌碌无为,他完全是欧洲议会创造出的政治家。此外,如果舒尔茨担任主席,就意味着欧洲就要被两个德国人领导了(默克尔已是欧洲理事会成员),这是大部分欧盟成员国不愿意看到的,或许将为舒尔茨的竞选带来不利。

    观察人士往往将欧盟委员会主席的选择同欧洲理事会常任主席联系在一起。《里斯本条约》为欧盟设立欧洲理事会常任主席一职,以替代此前每半年更换的欧盟轮值主席。人们往往通俗地将这一职务称为“欧盟总统”。《里斯本条约》对欧盟总统的权力描述为,对内协调成员国关系,对外是欧盟各国首脑的形象。

    5年前,时任比利时首相赫尔曼·范龙佩当选首位欧洲理事会常任主席,而这一过程颇为纠结,是在考虑到欧盟大国与小国、南欧与北欧、西欧与中东欧国家之间的平衡后才作出的定夺。5年后,“欧盟总统”甄选有了更高的标准。英国智库欧洲改革中心主任查尔斯·格兰特就指出,5年前,选择“欧盟总统”候选人并不像现在这样复杂,考量的标准也只基于应对安全威胁等问题。然而,现在的候选人几乎每个都是重量级人物,他们需要配合欧委会主席开展一系列有助于促进区域经济增长的改革措施。新任的“欧盟总统”有了很多新任务,不仅要调和欧元区和非欧元区国家之间的关系,还要时刻记住不要把非欧元区国家利益抛在脑后。

    和欧盟其他所有重要职务分配一样,欧洲委员会主席以及欧盟理事会主席选择都是各方政治势力、各成员国激烈讨价还价的主要“战场”。

    格兰特分析称,如果舒尔茨能担任欧委会主席,欧洲理事会主席即“欧盟总统”一职将由以下3人竞争:法国人、世贸组织前总干事拉米、意大利首相恩里克·莱塔以及丹麦首相赫勒·托宁·施密特。施密特的优势是女性,也很受默克尔青睐。不过舒尔茨的莽撞性格直接导致他的支持率很低,他将很可能被欧洲理事会排除在外。

    如果中右翼的欧洲人民党获胜,容克出任欧委会主席,将意味着波兰总理唐纳德·图斯克和爱尔兰总理恩达·肯尼就有可能出任“欧盟总统”。图斯克若担任“欧盟总统”一职,将是欧盟新成员国的骄傲,但是法国和其他成员国领导人认为,“欧盟总统”必须从欧元区成员国中选出,这样一来,遭遇过债务危机的爱尔兰总理肯尼就很受欢迎。

    当然,也有一些意外可能发生。不论是代表中左翼的舒尔茨,还是代表中右翼的容克,都表示他们的政党绝不会与极右翼联盟。而一些鼓吹民粹主义的政党由于预期可在此次选举中取得不小收获,未来欧盟议会各派政治力量的平衡将十分困难。而且,欧洲理事会内部右派势力占多数,他们可能放弃舒尔茨或容克的好“搭档”,选出自己心仪的“欧盟总统”人选。

    问题并未解决

    此次欧洲议会选举正值欧洲主权债务危机逐步缓解、欧盟一体化进程因危机“倒逼”而步步难行的背景下进行,改革派希望,选举能够对未来欧洲政治、经济形势产生影响。

    2009年欧洲议会选举时,欧洲各国政府无不忙于收拾2008年爆发的全球金融危机带来的乱局。而目前,情况有所好转。

    德国总理默克尔5月14日指出,欧元区经济复苏的进程目前已经初见成效,此后,欧元区预计将获得持续而稳定的经济增长,并彻底摆脱此前遭遇的经济与债务危机的影响。

    欧洲大学研究所罗伯特舒曼高级研究中心兼职教授、意大利佛罗伦萨大学国际经济学教授Giorgia Giovannetti在接受《国际金融报》记者采访时也表示,“欧元区和整个欧洲都出现好转的迹象,包括一些经济脆弱的国家。欧元区内部调整正在进行,很大程度上都是结构性的。当然,由于金融碎片化,欧洲经济增长依然疲软。同时期陷入衰退的美国由于采用了更多的扩张性宏观经济政策、更快地稳固银行体系、实施非传统的货币政策,实现了更快的复苏。在这些方面,欧洲没有跟上脚步。” 

    与5年前相比,欧元区国家间的差异成为这一区域的主要掣肘因素,而这一问题甚至将反作用于欧洲议会选举。法国政府政策规划主任委员,柏林赫梯政府学院教授让·皮萨尼-费里认为,如今,欧元区南部失业率比北部高3倍;债务占GDP的比重高出50个百分点;南欧公司借贷成本比北欧公司高250个基点。“某个阵营将会要求北部向南部进行大规模转移支付,另一个阵营将会强调结构性调整作为创造投资和就业的先决条件,第三个阵营将会提出,政府与其寄望于工作机会找人,不如接受人必须主动寻找工作机会。选举期间,将会有各种利益集团大吵大闹以吸引选民投票”。

    而上述问题无法通过改革后的议会选举得以改善。让·皮萨尼-费里指出,欧盟委员会的权力是严格受限的,欧盟委员会无权建议欧洲议会增税和实施财政转移支付,因为任何与税收相关的决定都需要所有28个成员国的一致同意。欧盟委员会也无法改革劳动力市场,因为这是国家层面的权力。欧盟委员会也无法决定欧洲投资银行(EIB)应该做什么,因为该银行有自己的治理体系。此外,尽管它可以劝说各国政府放松劳动力流动限制,但无法强制政府这样做。“更加根本的是,欧洲人民之间的团结程度不是一次议会选举可以决定的……最繁荣国家的公民可能与较不繁荣国家一起做出贡献,但他们不会接受被选票击败并被迫补贴邻国公民”。

    Giorgia Giovannetti也向记者表达了类似的担忧,“尽管走出债务漩涡已经没有问题,但欧洲经济可持续发展问题不应成为未来几代人的负担。这才是新一届议会选举后真正的挑战。但很可惜,在目前参选的党派中并没有引起重视。不过,不可否认的是,欧盟一体化进程将继续下去。现在,欧洲经济一体化程度已经非常高,各国很难离开彼此,还需要更进一步的政治整合。缺少政治一体化,欧洲的发展将出现‘三元悖论’(开放经济下宏观调控当局面临多重相互交织的目标时必须有所取舍)”。