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希腊救援行动是怎样失败的

  • 来源:华尔街日报
  • 发布日期:2012-05-14
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     两年前,欧洲为保护欧元而出手救援希腊。如今救援行动已经溃败,欧元大有解体的可能。

     希腊5月6日的选举使支持救援方案的政党失去了管理国家所需的实力,在这之后,6月份可能还会举行新的选举,而谁也不能保证到时候会有一个稳定的政府出现。到下个月,雅典方面必须指明将把新一轮115亿欧元(150亿美元)的减支计划具体落实在哪些方面,不然它支付养老金、维持学校运转所需的国际贷款就会断流。如果拿不到这些钱,它最终只能自己印钱了。

     激进的紧缩实验与拙劣的经济改革已经让希腊走到社会、政治瓦解的边缘,其结果就是希腊目前愈演愈烈的动荡局面。失败的救援历程表明,强行让单个成员国深度紧缩不仅拯救不了欧元,可能还会恶化欧元危机。

Agence France-Presse/Getty Images
帕潘德里欧:2009年10月至2011年11月担任希腊总理。不得不面对前任留下的债务危机问题。曾承诺进行变革,但面对选民的强烈不满,难以将所在的社会党团结起来。

     最重要的是,希腊的例子反映出一对矛盾冲突:一面是德国给救援其他欧元区国家开出的严苛条件,一面是其他国家的社会能够承受的痛苦程度。希腊的命运表明,为说服心存疑虑的德国公众同意救援而开出的条件,放到负债累累的欧洲南部地区可能会引起不可收拾的政治后果。

     前希腊经济部长卡采利(Louka Katseli)说,救援计划是自寻死路,不仅对于希腊,对于欧元来说也是如此。她说,西班牙、葡萄牙和意大利,还有其他所有地方,也都在犯同样的错误。她所说的“错误”是指欧盟坚持在衰退期间削减支出。

     德国周三重申希腊需要谨守紧缩承诺;欧元区国家政府周三决定将希腊下批援助款中一部分款项推迟发放,以此作为对希腊政治家的警告。

     欧盟和国际货币基金组织(International Monetary Fund,简称IMF)对希腊的救援是历史上对一个国家成本最高的财务援助,已发放贷款和承诺发放贷款加起来达到了2,450亿欧元。希腊在接受救助的同时还发生了历史上最大规模的主权债务违约,它通过债务重组抹去了超过1,000亿欧元的债务。

     但在重组之后,希腊还有两座大山需要翻越:一方面要遏制相当于自身经济规模1.5倍的债务规模继续膨胀,另一方面要强行压低工资和物价,以提高这个国家的竞争力。

     为力保希腊继续运转,欧盟和IMF在今年3月份把赌注翻倍,不顾希腊越来越严重的政治瘫痪局面,将贷款计划大大扩充。

     很多参与救援的人士说,应该为乱局负责的是无法或拒绝改革的希腊政治阶层,是那个不切实际的救助计划,以及希腊与其债权人之间日益加大的互不信任。该救助计划置紧缩政策严苛以及希腊债务负担沉重这一现实于不顾,想当然地认为希腊经济会迅速复苏。

     希腊前总理帕潘德里欧(George Papandreou)说,这几乎是一件不可能完成的任务。运气不佳的帕潘德里欧通过谈判达成了最初的救援方案,结果在去年秋季因党内成员倒戈而被迫下台。

     帕潘德里欧说,当他在2010年要求德国总理默克尔(Angela Merkel)放宽救援条件时,她回答说,救援计划必须让人感到疼痛。默克尔对他说,我们想确保没有其他哪个国家还愿意接受援助。

     希腊经济已在过去三年萎缩了14%,IMF官员私下预计今年还会继续萎缩6.5%。必须要有所放弃,而要放弃的可能会是欧元的边界。

     欧洲担心希腊退出欧元区可能引起葡萄牙、西班牙或其他身处困境的欧元区国家出现大规模的资本外逃。部分欧洲官员私下表示,欧元能够承受希腊退出欧元区,因为市场明白希腊债务危机的严重程度是独一无二的。

     其他人则担心,希腊退出欧元区会引发银行挤兑和抛售国债的风潮,从而有可能危及欧元的安全。如果发生这种情况,德国和欧洲北部的国家将面临一种可怕的选择:要么坐视欧元这一欧洲几十年来政治一体化的最耀眼成果在眼前崩溃,要么匆忙结成更紧密的财政联盟(包括发行共同的债券)以挽救欧元。

     当IMF和欧洲各国在2010年5月协同向希腊提供1,100亿欧元救助时,欧洲国家领导人相信,为了避免了灾祸发生,他们已经采取了大胆的行动。

     救助协议要求希腊控制公共开支、加强税收,并精简膨胀的官僚机构以及简化法律。臃肿的机构和芜杂的法律使希腊经济丧失了国际竞争力。

     虽然谁都同意希腊需要紧缩财政,但IMF认为希腊应优先进行结构性改革,并应以渐进方式削减支出,保护本国的经济。

     德国对此持不同意见,它认为,结构性改革应与旨在降低预算赤字的大规模紧缩政策同时实施。按照计划,希腊的预算赤字到2014年时应降至不足国内生产总值(GDP)3%的水平,该国2009年时预算赤字相当于GDP的15.8%。事实已证明这一减赤目标表是不现实的:赤字削减和加税导致希腊经济陷入了如此严重的衰退,以至于预算赤字相对GDP的比重降至10%左右就降不下去了。

     通常当IMF要求一个国家紧缩财政时,它会让该国将货币贬值,希望由此导致的出口成本降低能抵消国内需求下降产生的不利影响。

     但希腊已不再拥有自己的货币。其经济的螺旋形下跌与阿根廷10年前的情况越来越相似。当年,尽管IMF要求实施的财政紧缩政策已导致阿根廷经济更深地陷入衰退,但该国仍试图让本国货币与美元维持住固定汇率,其结果是出现了社会动荡并导致政府垮台。

Bloomberg News
萨马拉斯:自2009年11月起担任保守派政党新民主党(New Democracy party)的领袖。 2010年11月,攻击希腊救助计划,如今却转为支持。他在周日的投票中表现糟糕。
     从一开始,希腊经济摆脱衰退的机会就已经因该国债台高筑而受到了削弱。希腊前总理帕潘德里欧外聘的金融顾问机构Lazard Ltd.对他说,希腊的债务水平是不可持续的,需要进行债务重组。

     时任IMF总裁的卡恩(Dominique Strauss-Kahn)并不反对重组希腊的债务。但欧洲国家却表示反对。法国和欧洲央行担心,如果希腊发生债务违约,即使是通过各方谈判达成的债务重组协议免去一部分债务,也会削弱市场对欧元区其他成员国政府债的信心。德国则认为,债务豁免会减轻要雅典实施其他改革的压力。

     据帕潘德里欧说,默克尔当时在柏林总理府举行的一个会议上对他说, 我愿意也将德国政府的债务削减一半。

     尽管希腊对救助计划心存疑虑,但一开始时它的改革力度还是很大的。民调显示,希腊公众坚定支持改革官僚机构、遏制腐败、打击逃税以及取消各利益集团多年来所获得的特权。希腊的律师、出租车司机、铁路员工和许多其他团体都享有免于受到竞争冲击的各种保护或税收和养老金方面的特别优待,这导致了行业垄断和社会资源的浪费。

     希腊财政部长帕帕康斯坦丁努(George Papaconstantinou)当时把改革的目标对准了预算赤字。在大幅削减支出和大举增税的推动下,2010年希腊财政赤字相对GDP的比例下降至10.6%。但改革很快就变成了党派政治的牺牲品。

     反对党领导人萨马拉斯(Antonis Samaras)对救助计划的严苛条款予以谴责,并宣称2010年11月份的地方选举是对执政党泛希腊社会主义运动(Pasok)的全民信任投票。萨马拉斯是保守派政党新民主党(New Democracy party)的领袖。帕潘德里欧则向希腊民众喊话说,要么支持我,要么抛弃我。泛希社运虽然赢得了这次选举,但得票率领先其他政党的幅度却比以前小得多。

     当时任希腊内阁成员的巴布基斯(Haris Pamboukis)说,选民疲劳是显然的。

     帕帕康斯坦丁努发现自己在内阁中越来越孤立。这位在英国受过教育的经济学家是希腊政坛的局外人。他无法劝说其他内阁部长同意关闭赔钱的国有企业、关闭无用的军事基地或将成千上万为拉选票而设立的公共服务岗位砍掉。他也无法缓解希腊的逃税顽疾,因为这些逃税行为是与税务稽查人员的腐败相伴而生的。

     帕帕康斯坦丁努采取了能够采取的所有措施,包括削减养老金和公共领域支出,同时提高销售税。但是,这些做法也削弱了人们的消费支出。商店和小企业纷纷破产。失业人数激增。公众的抵触情绪越来越大。

     面临减薪的公务员参加了罢工,其中还包括财政部的工作人员。一名部长说,现在的情况是,你假装付给我薪水,我假装在工作。

     2011年春天,财政紧缩以及企业和消费者信心的崩溃让希腊经济如自由落体般陷入低迷。雅典市中心不断发生抗议。下一阶段的财政紧缩措施无法在议会获得足够的支持,因此也就无法被通过。

     去年6月,帕潘德里欧启用其最大的竞争对手韦尼泽洛斯(Evangelos Venizelos)担任财政部长。欧洲对希腊日渐衰弱的信心很快跌入了谷底。

     外界普遍认为韦尼泽洛斯是希腊自古代以来最能言善辩的演说家。韦尼泽洛斯任财政部长时的同事说,他不情愿地接受了这个职位,并抱怨说,这个不受欢迎的差事可能会破坏它的政治抱负。

     许多希腊人希望韦尼泽洛斯在与欧洲和IMF进行谈判时表现得强硬一些。韦尼泽洛斯在卢森堡举行的一次财长会议上首次有了一试身手的机会。然而他长篇大论的演讲中却出现了各种不合时宜的观点。

     他告诉欧元区的同侪们,鉴于希腊在政治上面临的重重困难,他们需要放松施加给希腊的财政紧缩目标。他认为私有化的目标不现实,并指责欧盟的法律使资产销售复杂化。他暗示说,欧洲除了增加援助资金之外别无选择,因为希腊破产将破坏欧元区的稳定。他说,希腊的危机是欧洲的问题。

     他的言论让其他国家的财长大为光火。后者认为,韦尼泽洛斯的说法似乎是在勒索债权人的同时逃避做出艰难的决定。他们对韦尼则洛斯进行了严厉指责,指责一直持续到凌晨两点,他们说,希腊需要重新建立其信誉,这样才有可能得到更多援助。

     财长们没有按计划发放季度贷款,他们决定在希腊政府实施更多的财政紧缩措施之前搁置这个计划。

     在会议结束的时候,受挫了的韦尼泽洛斯为了能带着政治上的胜利回国,再次尝试为希腊获得援助资金。据知情人士说,他恳求道,我头一次参加这个会议。如果不发放援助款项,将会释放不好的信号。同样直性子的荷兰财政大臣德亚赫(Jan Kees de Jager)当场发了火。

     欧洲知道,希腊政府遇到的部分问题是萨马拉斯抨击了财政紧缩措施,因此他领导的保守派政党才在民调中领先于泛希腊社会主义运动党。

     默克尔和其他欧洲保守派政党首脑6月23日在布鲁塞尔召见了萨马拉斯。在三个小时的时间里,他们极力劝说萨马拉斯支持财政紧缩计划。萨马拉斯对他们说,这个计划必将失败。他说,然后你就会需要第二套方案,而我就是那个能提供第二套方案的人。

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默克尔:自2005年以来担任德国总理。她曾对希腊救助计划提出了严苛的条款,现在担心希腊退出欧元区可能会令其他成员国变得不稳定。

     默克尔问萨马拉斯有什么建议。萨马拉斯说,他同意削减预算赤字,但是他想要通过以减税来刺激经济的方法做到这一点。
     
     其他的保守派领导人说,减税会让预算的亏空更加严重。只有匈牙利总理与众不同,站到了萨马拉斯的一边。不服气的萨马拉斯在会后告诉记者,有些人会明白我们是对的。

     韦尼泽洛斯再次尝试促成欧盟在9月份放宽救助条件。在希腊财政部进行的彻夜谈话中,来自欧盟和IMF的监察员要求他遣散一些公务员,关闭亏损的国有企业。

     韦尼则洛斯拒绝这么做。据当时在场的人说,韦尼则洛斯说,我不想和你展开技术性讨论。这是政治问题。(韦尼则洛斯没有回复记者的置评请求。)监察员说他们不会做出任何政治让步,并且在没有建议发放对希腊的下一批援助款项的情况下离开了雅典。

     希腊财政部的金库里只剩下不到10亿欧元的资金。用于公务员工资和养老金的月度开支相当于这个数字的四倍左右。希腊政府只是通过不向供应商付款才逃过了破产。

     韦尼泽洛斯只得再次求助于9月中旬齐聚波兰华沙的欧洲各国财政部长。开会前的头一天晚上,德国财长朔伊布勒(Wolfgang Schauble)在酒店地下室酒吧抓住韦尼泽洛斯的衣领对他说,欧洲已经受够希腊了。

     朔伊布勒说,如果你们还想留在欧元区,那就得采取行动。

     韦尼泽洛斯说,希腊的确想留在欧元区。

     据欧洲官员说,韦尼泽洛斯后来变得更加配合。但救援计划已经严重偏离既定轨道。希腊政府减少繁文缛节、提高竞争力和吸引投资的一长串改革承诺几乎没怎么兑现。

     10月份,作风更严厉的前法国财政部长拉加德(Christine Lagarde)领导下的IMF迫使欧洲认清这样一个现实:援助款不够数。

     欧洲领导人只好对减免雅典的债务。10月26日的一场欧盟峰会最终使希腊国债进行了53.5%的减记,援助贷款金额也得到增加。然而到这个时候,希腊多数债务的债权人都是欧元区政府部门和IMF,而不是民间债券持有人。如果一开始就实施债务重组,或许还能起作用,但到这个时候实施,效果就很有限了:希腊2011年的债务是3,560亿欧元,今年预计会降至3,270亿欧元。

     默克尔和欧元区其他领导人以为,这桩减免债务并提供新贷款的买卖已经解决了整个希腊问题。但在雅典,希腊政府却是在土崩瓦解。

     在社会动荡升级、议会支持率下降之际,帕潘德里欧提出对扩大后的救援计划举行全民公投。

     默克尔和法国总统萨科齐(Nicolas Sarkozy)对希腊的出尔反尔感到气愤。11月2日,他们在法国戛纳滨海度假村对帕潘德里欧说,公投应该讲明希腊人面临的选择:要么实施救援计划,要么退出欧元区。帕潘德里欧同意了。

     当夜在飞回希腊的政府飞机上,帕潘德里欧提议大家睡一会儿,然后侧身而卧。韦尼泽洛斯没有睡,拿出一张纸草拟谴责公投的新闻稿。他写道,保住希腊在欧元区的位置是一项历史使命,不容质疑。凌晨4点45分飞机在雅典着陆时,他在没有知会帕潘德里欧的情况下发布了这份声明。

     与韦尼泽洛斯过从甚密的议员站出来反对帕潘德里欧。他的公投和他的多数党地位都成了历史。几天后,他辞去了职务。

     欧元区领导人公开谈论将希腊赶出欧元区,让希腊举国震惊。消费者和企业支出几乎停顿下来。储户在银行排起长队,等着取钱。

     萨马拉斯也震惊了。在谴责救援计划数月之后,他就加入了一个支持救援计划的两党联盟。萨马拉斯和韦尼泽洛斯不情愿地走到一块,共同推举前央行银行家帕帕季莫斯(Lucas Papademos)担任新总理。

     但是,行事谨慎的前欧洲央行副行长帕帕季莫斯缺少足够的政治影响力,来通过一个意愿不高的议会推行希腊的经济改革和政府改革。相反,大多数改革一直拖到了今年5月份的选举。

     坚持提前选举的是萨马拉斯。泛希社运恳请他让帕帕季莫斯一直执政到2013年年底本届议会任期结束之时,被他拒绝。萨马拉斯相信自己的新民主党可以赢得胜利。民意调查结果显示新民主党和泛希社运这两个主要政党的支持率大幅下滑,同时共产主义、新纳粹等激进组织的支持率上升,但萨马拉斯的顾问不相信民调结果。

     5月6日,新民主党和泛希社运的表现还不如民调结果。希腊民众认为正是这两个老牌政党让希腊陷入了债务危机,然后又企图逃避,结果毁掉了希腊。